του Νίκου Κυριαζή και του Εμμανουήλ Μάριου Οικονόμου (*)
Το κείμενο που ακολουθεί δεν είναι μόνο μία παρουσίαση του βιβλίου των Ν. Αλιβιζάτου, Π Βουρλούμη, Γ. Γεραπετρίτη, Γ. Κτιστάκη Σ. Μάνου και Φ. Σταυροπούλου, που είχε εκδοθεί και ως ένθετο της Καθημερινής. Αποτελεί περισσότερο μια συζήτηση για το θέμα του Συντάγματος από την πλευρά των Θεσμικών και των Συνταγματικών Οικονομικών (Institutional Economics, Constitutional Economics) κλάδων των οικονομικών. Μεταξύ των διακεκριμένων συγγραφέων, τέσσερεις είναι καθηγητές νομικής (τρείς συνταγματολόγοι) και δύο, οι κ. Μάνος και Βουρλούμης γνωστοί “πρακτικοί” οικονομολόγοι.
Πρώτον, ξεκινούμε με μια γενική άποψη των οικονομολόγων για το Σύνταγμα: πρέπει να είναι λειτουργικό, με την έννοια ότι διευκολύνει την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη και να μην την παρεμποδίζει, όπως κάνει το υφιστάμενο απαρχαιωμένο και δυσλειτουργικό απαγορεύοντας για παράδειγμα, τα ιδιωτικά πανεπιστήμια.
Το επακόλουθο του ισχύοντος άρθρου 16 για την παιδεία, εκτός από το ότι αντιβαίνει στις ευρωπαϊκές συνθήκες οδηγεί και σε καταδίκες της Ελλάδας από το ευρωπαϊκό δικαστήριο, είναι δε και αντιαναπτυξιακό, διώχνοντας Έλληνες φοιτητές στο εξωτερικό, και αφήνοντας το πεδίο των ιδιωτικών πανεπιστημίων στις ανταγωνίστριες χώρες, από Μ. Βρετανία μέχρι Κύπρο που φυσικά προσελκύουν φοιτητές και έχουν ανάλογα έσοδα και ανάπτυξη. Ως οικονομολόγοι άλλωστε είμαστε υπέρ του ανταγωνισμού και κατά ων μονοπωλίων, κρατικών η ιδιωτικών. Οπότε πολύ σωστά οι συγγραφείς είναι υπέρ της κατάργησης του συγκεκριμένου άρθρου.
Ως ιδεώδες, ένα Σύνταγμα πρέπει να επιτρέπει ένα βέλτιστο ρυθμό αλλαγής της κοινωνίας και της οικονομίας, ούτε πολύ γρήγορο, κάτι που δημιουργεί αστάθεια και αβεβαιότητα, ούτε πολύ αργό ώστε το σύστημα να καταρρεύσει από άνοια και αδράνεια. Επίσης, ένα ιδεώδες σύνταγμα πετυχαίνει το βέλτιστο συνδυασμό ελέγχου και ισορροπιών (checks and balances) που επιτρέπει την προσαρμογή, γρήγορα αν χρειαστεί, κυρίως σε περιόδους κρίσεως αλλά και τον καταμερισμό των εξουσιών, με την κάθε μία να ελέγχει και να ελέγχεται από τις άλλες[1].
Κλασική αλλά όχι μόνη έκφραση αυτού είναι η διάκριση των εξουσιών, Νομοθετική, Εκτελεστική, Δικαστική. Κλασικό παράδειγμα ελέγχου και ισορροπιών είναι το αμερικανικό σύνταγμα, με τις τροπολογίες του (amendments). Γενικά εξασφάλισε την ομαλή λειτουργία του πολιτεύματος από την υιοθέτηση του στην Φιλαδέλφεια από το 1787 μέχρι σήμερα χωρίς όμως να δώσει λύσεις σε μία μεγάλη κρίση του αμερικανικού εμφυλίου πολέμου (1861-1865). Αλλά και πρόσφατα, το αμερικανικό σύστημα φάνηκε να είναι ιδιαίτερα δυσκίνητο είναι αμετάκλητο στην αντιμετώπιση των κρίσεων, λόγω διάχυσης των εξουσιών, όπως αναφέρει ο πρώην Yπουργός Oικονομικών Timothy Geithner[2] σχετικά με την αντιμετώπιση της κρίσης του 2008, αν και τελικά με μεγάλες προσπάθειες και πολύ διπλωματία η κρίση αντιμετωπίσθηκε επιτυχώς.
Αποτυχημένο, στην πράξη σύστημα ελέγχου και ισορροπιών, είναι το ελληνικό σύνταγμα, γιατί ουσιαστικά η διάκριση των εξουσιών έχει καταργηθεί πλήρως μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας, και σε μεγάλο βαθμό και στην δικαστική, εφόσον οι θέσεις των ανωτάτων δικαστικών καλύπτονται με κυβερνητική απόφαση και πολιτικά κριτήρια, αλλά και όπως διαφαίνεται από την τωρινή κρίση της δικαιοσύνης. Οι συγγραφείς έχουν απόλυτο δίκαιο που προτείνουν το ασυμβίβαστο της ιδιότητας του βουλευτή και υπουργού, όπως σε πολλές άλλες σύγχρονες δημοκρατίες.
Είναι όμως αποτυχημένο επειδή η Ελλάδα κατατάσσεται από όλα τα διεθνή ινστιτούτα ως η λιγότερο δημοκρατική χώρα της ΟΝΕ, ως προς τις οικονομικές δε ελευθερίες. Σύμφωνα με έκθεση του Heritage Foundation (2016 Index of Economic Freedom), η Ελλάδα βρίσκεται στην 138η(!) θέση από 190 χώρες ως προς την οικονομική ελευθερία, με συνολικό σκορ 53,2 με άριστα το 100 με χαρακτηρισμό “κυρίως ανελεύθερη”[3].
Αυτό έχει πρακτικό αποτέλεσμα η Ελλάδα να μην είναι ελκυστική για την προσέλευση ξένων επενδύσεων. Δεν είναι καθόλου περίεργο, πως ακόμα και για τις πρόσφατες μείζονες ιδιωτικοποιήσεις, (πχ. Ελληνικό, ΤΡΑΙΝΟΣΕ) υπήρχε μία και μοναδική προσφορά, για άλλες δε καμία (συντήρηση υλικού τραίνων). Έτσι η Ελλάδα το 2014 προσέλκυσε μόλις 1,6 δις Άμεσες Ξένες Επενδύσεις (FDI) έναντι 7,7 δις της Ιρλανδίας, που βρίσκεται στην 8η θέση παγκόσμια. Στους δείκτες που η Ελλάδα έχει πολύ χαμηλή βαθμολογία, είναι στον δείκτη του κράτος δικαίου (rule of law) με επιμέρους δείκτες 43/100 στην προστασία δικαιωμάτων ιδιοκτησίας (property rights) και 40/100 στη διαφθορά (freedom from corruption).
Όσον αφορά τους δείκτες οικονομικής ελευθερίας του Economic Freedom of the World, 2016 Annual Report, του Ινστιτούτου Fraser για το 2016, η Ελλάδα παρουσιάζει πολύ κακές επιδόσεις. Στον τομέα της δικαιοσύνης ανεξάρτητα δικαστήρια (judicial independence) λαμβάνει επίσης 4,68/10 και στον τομέα αμερόληπτα δικαστήρια 3,2/10 (το 2014) πριν τις πρόσφατες αυξήσεις (Top marginal income and payroll tax rate).
Με βάση τα παραπάνω, πρωταρχικές προτεραιότητες της αναθεώρησης είναι να βελτιωθούν-λυθούν αυτά τα προβλήματα και δυσλειτουργίες που καθιστούν την Ελλάδα μη ανταγωνιστική, άρα περιορίζουν την ανάπτυξη, κρατούν υψηλή την ανεργία κλπ. Έτσι, οι συγγραφείς έχουν απόλυτο δίκαιο όταν γράφουν στην εισαγωγή (σελ. 8) ότι “για την χρεωκοπία της χώρας όμως που έφερε τα μνημόνια, φταίει και το σύνταγμα”. Εκτός των άλλων προτάσεων που σε ορισμένες αναφερόμαστε πιο κάτω, το προτεινόμενο σύνταγμα είναι πολύ πιο λιτό (11.500 λέξεις) από το ισχύον, φλύαρο με τις 25.000 λέξεις. Σκοπός του συντάγματος είναι να θέσει το πλαίσιο λειτουργίας του πολιτεύματος, όχι να υπεισέρχεται σε άχρηστες λεπτομέρειες που μπορούν να ανατραπούν από τις εξελίξεις.
Στο άρθρο 14 του προτεινόμενου από τους συγγραφείς σχεδίου συντάγματός δίνεται το δικαίωμα λειτουργίας ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων όλων των βαθμίδων (και πανεπιστημίων) με το οποίο συμφωνούμε απόλυτα για τους λόγους που ήδη αναφέραμε. Στο άρθρο 15 κατοχυρώνονται τα δικαιώματα ιδιοκτησίας έναντι της κρατικής αυθαιρεσίας, όπως με τον ΕΝΦΙΑ που φορολογούνται ανύπαρκτες αξίες και όπου η ηγεσία του Υπουργείου Οικονομικών δεν τηρεί τις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ). Στο εδάφιο 4 ορίζεται με ποιο νόμο που ψηφίζεται το αργότερο έως την 31η Δεκεμβρίου κάθε έτους ορίζεται το ανώτατο επιτρεπτό ύψος των φόρων και τελών επί της ακινήτου περιουσίας μόνο ως ποσοστό της δυνητικής προσόδου από την εκμετάλλευσή της κατά το επόμενο έτος.
Aυτό σημαίνει ότι (πολύ σωστά) φεύγουμε από την αξία του ακινήτου και θέτουμε ως φορολογητέα ύλη-βάση, την δυνητική πρόσοδο. Ένα ακίνητο δηλαδή που δεν μπορεί να φέρει πρόσοδο, δεν φορολογείται. Ειδικά για ακίνητο που δεν χρησιμοποιείται ως κύρια κατοικία η μέγιστη ποσοστιαία μεταβολή των φόρων και τελών που ίσχυαν κατά την ημερομηνία απόκτησής του δεν μπορεί να υπερβαίνει την ποσοστιαία μεταβολή του Δείκτη Τιμών Καταναλωτή (ΔΤΚ) (ουσιαστικά του πληθωρισμού, όταν η μεταβολή είναι θετική) του εν λόγω έτους, έστω και αν ο εν λόγω δείκτης οδηγεί σε μείωση φόρων και τελών (αν υπάρχει αποπληθωρισμός όπως το 2015). Σε περίπτωση αύξησης του ΔΤΚ η αύξηση φόρων και τελών δεν μπορεί να υπερβαίνει το 2%. Θεωρούμε το άρθρο 15 ιδιαίτερα σημαντικό γιατί αντιμετωπίσει σωστά το θέμα της προστασίας των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας στο οποίο αναφερθήκαμε πριν.
Διάφορα άρθρα αναφέρονται στο “δημόσιο συμφέρον” (πχ. το άρθρο 20). Εδώ υπάρχει ένα μείζον θέμα δημοκρατίας. Ποιός είναι τελικά αρμόδιος να καθορίζει το δημόσιο συμφέρον? Η κυβέρνηση? Η βουλή? Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας? Οι πολίτες, και πως? Με δημοψήφισμα? Οι συγγραφείς δεν δίνουν απάντηση σε αυτό. Εμείς θα κάνουμε αναφορά πιο κάτω.
Στο άρθρο 21 και περισσότερο στο 24 αναφέρονται οι κανόνες του διεθνούς δικαίου. Αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του Ελληνικού εσωτερικού δικαίου και υπερισχύουν από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου. Είναι πολύ θετικό, ότι σε αντίθεση με το ισχύον σύνταγμα, οι συγγραφείς κάνουν ρητές αναφορές, όπως εδώ στην ΕΕ και το καθεστώς που απορρέει από αυτές, στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) κλπ. Στην παρ. 2 συνεχίζουν “επιτρέπεται η επιβολή περιορισμών στην εθνική κυριαρχία”.
Το άρθρο αυτό ουσιαστικά θα απάλλασσε την Ελλάδα από συχνές προσφυγές και καταδίκες της στα δύο ευρωπαϊκά δικαστήρια (Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) στο Λουξεμβούργο, και Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΑΔ) στο Στρασβούργο). Ως παράδειγμα, αναφερόμαστε στην ενότητα του δικαίου, όπως ερμηνεύεται από την ΕΣΔΑ, ότι δηλαδή ποινικές και αστικές υποθέσεις ουσιαστικά αποτελούν ενιαίο δίκαιο, και μία ποινική (η αστική) απόφαση συμπαρασύρει και την αστική, δεν μπορούν να υπάρξουν δηλαδή διαφορετικές αποφάσεις για την ίδια υπόθεση. Η Ελλάδα έχει ήδη καταδικαστεί 3 φορές για το θέμα αυτό από το δικαστήριο του Στρασβούργου (πρόσφατα στην υπόθεση Σισμανίδη-Σιταρίδη, εναντίον της Ελλάδας, 66602/09 και 71879/12, απόφαση 9η Ιουνίου 2016) ή παλαιότερα για τα ιδιωτικά πανεπιστήμια κλπ.
Το τέταρτο μέρος (άρθρα 26-44) αφορά τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, και δύο επιμέρους θέματα, την επιλογή του και τις αρμοδιότητές του Ως προς την επιλογή, “εκλέγεται από ειδικό σώμα εκλεκτόρων για περίοδο έξη ετών” χωρίς δυνατότητα επανεκλογής (άρθρο 26). Το σώμα εκλεκτόρων αποτελείται από τους εν ενεργεία βουλευτές, τους πρώην προέδρους της δημοκρατίας, πρωθυπουργούς και προέδρους της βουλής και τους εν ενεργεία περιφερειάρχες και δημάρχους. Υποψηφιότητες υποβάλλονται από τα πολιτικά κόμματα η από τουλάχιστον από 50.000 πολίτες (άρθρο 28).
Εδώ έχουμε μία ελάσσονα και μία μείζονα διαφωνία: η ελάσσονα συνίσταται στην μία και μόνο θητεία για έξη χρόνια. Γιατί πχ. όχι δύο πενταετίες η τετραετίες όπως στις Γαλλία–ΗΠΑ? Οι συγγραφείς δεν αιτιολογούν την πρότασή τους. Η μείζονα διαφωνία αφορά την εκλογή από εκλεκτορικό σώμα και όχι από τους πολίτες. Οι συγγραφείς δεν αιτιολογούν την πρότασή τους. Το εκλεκτορικό σώμα πάντως που προτείνουν είναι εξαιρετικά ετεροβαρές, δεδομένου ότι υπάρχουν μερικές εκατοντάδες δήμαρχοι αλλά μόνο 13 περιφερειάρχες, και συνολικά όλοι οι υπόλοιποι δεν θα ξεπερνούν τους είκοσι, συν 300 βουλευτές. Άρα, σε κάθε περίπτωση, τον βαρύνοντα λόγο στην σύνθεση έχουν οι δήμαρχοι.
Η βασική μας διαφωνία αφορά όμως την ίδια τη δημοκρατία: θεωρούμε τόσο πιο δημοκρατικό ένα κράτος, όσο μεγαλύτερη είναι η συμμετοχή των πολιτών στην λήψη αποφάσεων. Για αυτό θεωρούμε πολύ πιο δημοκρατική την εκλογή του προέδρου από τους πολίτες. Η πρόταση πάντως να γίνονται δεκτές υποψηφιότητες που συγκέντρωσαν 50.000 υπογραφές πολιτών είναι μία μορφή άμεσης δημοκρατίας και την θεωρούμε θετική. Για το 40 παρ.2 επανερχόμαστε στο τέλος.
Τα υπόλοιπα άρθρα αφορούν τις ενισχυμένες σε σχέση με το ισχύον, αρμοδιότητες του συντάγματος πχ. με την ανάδειξη του προέδρου και του εισαγγελέα του ανωτάτου δικαστηρίου (αναφέρεται πιο κάτω) και των μελών των ανεξαρτήτων αρχών, την παραπομπή στο ανώτατο δικαστήριο ψηφισθέντα νομοσχέδια που αντιτίθενται στο σύνταγμα, κλπ. Γενικά συμφωνούμε, έχοντας πάντως μία εναλλακτική πρόταση για το Ανώτατο Δικαστήριο.
Το πέμπτο μέρος (45-67) αφορά την λειτουργία της βουλής. Βασικά προβλέπει ένα μεικτό σύστημα, εκλογής των μισών βουλευτών σε μονοεδρικές (με πλειοψηφικό ενός γύρου, χωρίς σταυρό φυσικά) και στις πολυεδρικές με αναλογική εκλογή και συνδυασμούς. Ουσιαστικά καταργείται το bonus, αλλά επανέρχεται έμμεσα λόγω μονοεδρικών. Είναι λογικό να περιμένουμε πως το πρώτο κόμμα θα κερδίσει τις περισσότερες μονοεδρικές, πράγμα που μπορεί να του δώσει περισσότερες έδρες από το σημερινό bonus των 50. Μεταξύ άλλων, το άρθρο 66 απαγορεύει πολύ σωστά την αναδρομικότητα της φορολογίας.
Το έκτο μέρος (68-72) αφορά την κυβέρνηση. Προβλέπει ασυμβίβαστο υπουργού-βουλευτή, πολύ ορθά ως έκφραση του διαχωρισμού των εξουσιών και ελέγχου και ισορροπιών, καθώς και υπηρεσιακούς υπουργούς για ορισμένη θητεία, όπως προτρέπει και η ΕΕ και ισχύει και σε άλλες χώρες. Στο άρθρο 69 ίσως θα ήταν καλό να γίνει μία προσθήκη, “και τις υποχρεώσεις από την συμμετοχή της Ελλάδος στην ΕΕ και ΟΝΕ”.
Το έβδομο μέρος (73-81) αφορά την δικαιοσύνη. Προβλέπεται ανώτατο δικαστήριο (συνταγματικό) κατά δύο τρίτα από ισόβιους δικαστές (όπως πχ. το supreme court των ΗΠΑ) και ένα τρίτο από νομικούς “εγνωσμένης πείρας”. Συμφωνούμε απόλυτα με την αναγκαιότητα Ανώτατου Δικαστηρίου, την οποία άλλωστε έχουμε προτείνει ήδη στο παρελθόν[4].
Προτείνουμε ωστόσο μία εναλλακτική προσέγγιση για τα μέλη του δικαστηρίου. Αντί να εκλέγεται ο πρόεδρος και ο εισαγγελέας από τον πρόεδρο της δημοκρατίας μεταξύ τριών υποψηφίων που προτείνεται από τον ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, προτείνουμε ένα πιο διευρυμένο και αντικειμενικό σύστημα: να υπάρχει ανοιχτός κατάλογος υποψηφίων που θα συγκεντρώνουν τις απαραίτητες προδιαγραφές, που θα εκλέγονται από ένα διευρυμένο εκλεκτορικό σώμα: θα μπορούσε να αποτελείται από τους προέδρους των τριών ευρωπαϊκών δικαστηρίων (ΔΕΕ, ΕΔΑΔ και Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ) τους κοσμήτορες των νομικών σχολών, τους νυν προέδρους των τριών Ελληνικών δικαστηρίων και ίσως κάποιους ακόμα εκπροσώπους θεσμικών οργάνων. Ο διευρυμένος κατάλογος είναι πιο δημοκρατικός, και το διευρυμένο εκλεκτορικό πιο διαφανές και αντικειμενικό από το να εκλέγει ο πρόεδρος της Δημοκρατίας (γνωρίζουμε φυσικά πως το άρθρο εμπνέεται από το σύστημα των ΗΠΑ).
Το άρθρο 79 προβλέπει τον προληπτικό έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων, που θεωρούμε πολύ σημαντικό, τόσο για την σταθερότητα του νομικού συστήματος, όσο και για την αποσυμφόρηση των δικαστηρίων με προσφυγές εναντίον νόμων που μπορεί να κριθούν εκ των υστέρων αντισυνταγματικοί η ασυμβίβαστοι με το δίκαιο της ΕΕ και το διεθνές δίκαιο. Το όγδοο μέρος (82-89) αναφέρεται στην διοίκηση.
Στο άρθρο 82 αναφέρεται μεταξύ άλλων, σκοπός της διοίκησης είναι να προωθεί την κοινωνία των πολιτών και την διαβουλευτική δημοκρατία. Είναι ασαφές. Τι σημαίνει διαβουλευτική δημοκρατία? Πως θα προωθηθεί? Στο άρθρο 83 προβλέπεται πως οι πρόεδροι και τα μέλη των ανεξαρτήτων αρχών επιλέγονται από τον πρόεδρο της δημοκρατίας.
Στο άρθρο 84 υπάρχει μία σημαντική πρόβλεψη (παρ. 3) για τον προϋπολογισμό. Προβλέπεται ουσιαστικά να είναι ισοσκελισμένος, και ο δανεισμός να μην ξεπερνά το 0,35% του ΑΕΠ. Με τα σημερινά δεδομένα των 175 δις ΑΕΠ, ο δανεισμός δηλαδή δεν θα έπρεπε να ξεπερνά τα 600 εκ. Το κριτήριο αυτό είναι ακόμα πιο περιοριστικό από την Συνθήκη Σταθερότητας, που επιτρέπει έλλειμμα (άρα και δανεισμό) ως 1% του ΑΕΠ, δηλαδή 1,8 δις.
Είναι κατανοητό πως οι συγγραφείς με βάση την εμπειρία της χρεωκοπίας προσπαθούν, πολύ σωστά να βάλουν όρια στον αλόγιστο δανεισμό των κυβερνήσεων. Ωστόσο, ίσως το κριτήριο αυτό να είναι πολύ περιοριστικό για την αντιμετώπιση μελλοντικών κρίσεων. Ας μην ξεχνάμε το αμερικανικό πρόγραμμα αντιμετώπισης της κρίσης του 2008 με το πρόγραμμα TARP (Troubled Assets Relief Program) των 700 δις δολαρίων (3,5 φορές το Ελληνικό ΑΕΠ!)[5]. Ίσως να μπορούσε να συμπληρωθεί εκτός από ειδικές περιπτώσεις “και σύμφωνα με τις αποφάσεις των Ευρωπαϊκών Ενότητων”. Το άρθρο 85 αναφέρεται στις περιφέρειες και την αυτοδιοίκηση και προβλέπει ίδιους πόρους ανταποδοτικά τέλη και τέλος επιτηδεύματος και κυκλοφορίας οχημάτων καθώς και φόρο ακίνητης περιουσίας.
Εδώ, οι συγγραφείς θέτουν (σιωπηλά ίσως) ένα πολύ σημαντικό γενικότερα θέμα, αυτό της ομοσπονδίας από το παράθυρο. Το βασικό θέμα είναι: θέλουμε και θα έπρεπε η Ελλάδα να γίνει ομοσπονδιακό κράτος, όπως η μικρότερη εδαφικά και πληθυσμιακά Ελβετία που θεωρείται πρότυπο δημοκρατίας και ευημερίας?
Το πρώτο βήμα έχει γίνει ήδη με την απευθείας εκλογή των περιφερειαρχών και συμβουλίων, και τις αυξημένες σε σχέση με το παρελθόν αρμοδιότητές τους. Οι συγγραφείς ουσιαστικά προτείνουν το δεύτερο βήμα, τους ίδιους πόρους, δηλαδή την εν μέρει οικονομική ανεξαρτησία και “τοπική” δημοσιονομική πολιτική, με την επιλογή πχ. του ύψους των τελών. Δεν το διευκρινίζουν, αλλά υποθέτουμε πως κάθε περιφέρεια θα μπορεί να επιλέγει τους συντελεστές, όπως σε κάποιο βαθμό τώρα και οι δήμοι τα τέλη. Αυτό θα εισήγαγε ουσιαστικά τον φορολογικό (και διοικητικό) ανταγωνισμό, που η διεθνής εμπειρία δείχνει πως είναι θετικός, γιατί βοηθά στην υιοθέτηση-διάχυση των βέλτιστων πρακτικών.[6] Επιπλέον πρόσφατη μελέτη δείχνει την υπεροχή των ομοσπονδιών στην αντιμετώπιση κρίσεων.[7] Αν επιλέξουμε αυτόν τον δρόμο, το τελευταίο βήμα θα ήταν να θεσπίσουμε διπλό κοινοβουλευτικό σύστημα, όπως οι ΗΠΑ, (Senate) Γερμανία (Bundesrat) κλπ. με ένα δεύτερο σώμα από εκλεγμένους αντιπροσώπους των περιφερειών. Για παράδειγμα, όπως στις ΗΠΑ όπου εκλέγονται δύο αντιπρόσωποι ανά περιφέρεια.
Στην εισαγωγή αναφέρεται πως καθιερώνονται “ουσιαστικές μορφές ανεξάρτητης και πιστοποιημένης λογοδοσίας και ελέγχου και συμμετοχής των πολιτών στην διαμόρφωση των οικονομικών των δήμων και των περιφερειών τους” (άρθρο 12). Δεν βρίσκουμε όμως αντιστοίχηση σε αυτό σε συγκεκριμένα άρθρα, είναι δε ασαφές πως το εννοούν οι συγγραφείς. Θα μπορούν να συναποφασίζουν οι δημότες–πολίτες πχ. για το ύψος των συντελεστών φορολογίας στην περιουσία; (όπως πχ. η περίφημη Πρωτοβουλία 13 στην Καλιφόρνια του 1978). Αν ναι, ουσιαστικά συζητάμε για μορφές άμεσης δημοκρατίας, που είναι και το επόμενο μεγάλο θέμα συζήτησης.
Το άρθρο 98, τελευταίο, καταλήγει (παρ. 4) στο γνωστό “η τήρηση του συντάγματος επαφίεται στον πατριωτισμό των Ελλήνων” κλπ. Το μεγάλο πρόβλημα εδώ είναι πως το άρθρο αυτό, αν δεν γίνει πιο συγκεκριμένο, είναι ευχολόγιο και κενό περιεχομένου. Ένα σύγχρονο Σύνταγμα πρέπει να προβλέπει συγκεκριμένες διαδικασίες για την υπεράσπιση του από τους πολίτες, και όχι αφηρημένα λόγια.
Αναφερόμαστε σε μερικές σχετικές προτάσεις που εδράζονται στην εμπειρία της αρχαίας Ελληνικής και σύγχρονων δημοκρατιών. Πως αντιμετωπίζεται ο έλεγχος των κυβερνώντων και τυχόν παραβάσεις τους από τους πολίτες? ‘Έχουν οι πολίτες δυνατότητα και δικαίωμα να παρεμβαίνουν πχ ως προς την αντισυνταγματικότητα η μη ενός νόμου? (βέβαια, με την παρούσα πρόταση γίνεται προληπτικός έλεγχος από το Ανώτατο Δικαστήριο).
Σε προηγμένες δημοκρατίες πάντως οι πολίτες έχουν το δικαίωμα προσφυγής εναντίον νόμου ακόμα και χωρίς να είναι ανάγκη να τεκμηριώσουν ατομικό έννομο συμφέρον, όπως είναι αναγκαίο με τα σημερινά δεδομένα στην Ελλάδα. Ένας πολίτης δεν μπορεί πχ. να προσφύγει εναντίον υπουργού, κατηγορώντας τον πως προκάλεσε ζημιά στην εθνική οικονομία. Θα έπρεπε να τεκμηριώσει την ατομική ζημιά που υπέστη σε αντίθεση με την γενική ζημιά της οικονομίας. Στην αρχαία Αθήνα πχ. κάθε πολίτης είχε δικαίωμα να προσφύγει εναντίον άλλου πολίτη, που με τις εισηγήσεις του είχε βλάψει το δημόσιο συμφέρον.[8] Ο λόγος του Δημοσθένη θεωρείται ένα από τα παγκόσμια αριστουργήματα ρητορικής.
Εδώ μπορούμε να συζητήσουμε δύο απόψεις. Η πρώτη θα ήταν ένα άρθρο που θα επέτρεπε προσφυγές πολιτών εναντίον προσώπων της δημόσιας διοίκησης (συμπεριλαμβανομένων υπουργών, περιφερειαρχών κλπ.) με επίκληση βλάβης του δημοσίου συμφέροντος κλπ. που θα εξεταζόταν από το Ανώτατο Δικαστήριο. Η δεύτερη θα ήταν να υιοθετήσουμε τον θεσμό της ανάκλησης (recall) όπως εφαρμόζεται στις Ελβετία, ΗΠΑ, Ουρουγουάη κλπ. Ουσιαστικά πρόκειται για διαδικασία συλλογής υπογραφών από τους πολίτες με αίτημα να εκπέσει ο συγκεκριμένος δημόσιος λειτουργός (πχ. κυβερνήτης πολιτείας των ΗΠΑ) πριν την λήξη της θητείας του. Αν συγκεντρωθεί ελάχιστο όριο υπογραφών (πχ. 8-10% των ψηφισάντων στις προηγούμενες εκλογές) τότε γίνεται αναγκαστική ψηφοφορία, που αν είναι αρνητική για τον υποψήφιο, εκπίπτει του αξιώματος. Πρόκειται για διαδικασία άμεσης δημοκρατίας.
Το τελευταίο θέμα, που θίγεται μόνο ακροθιγώς και καλυμμένα από τους συγγραφείς, είναι η άμεση δημοκρατία. Στο άρθρο 40 παρ 2 προτείνεται: “δημοψηφίσματα προκαλούν επίσης (εκτός από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας) η Κυβέρνηση ή 50.000 πολίτες, όπως ο νόμος ορίζει”. Θεωρούμε πως πρόκειται για την ίσως πιο σημαντική από όλες τις καινοτομίες. Ουσιαστικά εισάγει την δυνατότητα δημοψηφισμάτων από κάτω προς τα πάνω, δηλαδή το σημαντικότερο στοιχείο άμεσης δημοκρατίας. Έχοντας επιχειρηματολογήσει πολλές φορές υπέρ τα τελευταία χρόνια, συμφωνούμε απόλυτα, για του λόγους που αναπτύσσουμε στην συνέχεια.
Η μόνη μας παρατήρηση είναι πως η σημαντικότητα του θέματος χάνεται γιατί αναφέρεται κάτω από τις αρμοδιότητες του Προέδρου, ενώ δεν είναι, αλλά αυτοτελής διαδικασία. Θα ήταν προτιμότερο να αποτελεί ξεχωριστό άρθρο, ίσως στην ενότητα Σύνταξη της Πολιτείας. Επίσης είναι σαφές τι πρέπει να ορίζει ο νόμος σχετικά. Υποθέτουμε τις τεχνικές λεπτομέρειες, όπως τρόπο συλλογής-καταμέτρησης- εξακρίβωσης υπογραφών κλπ. Φυσικά δεν μας διαφεύγει πως παραδείγματα προσφάτων δημοψηφισμάτων (από πάνω προς τα κάτω) όπως στην Ελλάδα τον Ιούλιο 2015 και στην Βρετανία στις 23 Ιουνίου 2016, οδήγησαν σειρά σχολιαστών σε δριμεία κριτική ως προς την ωριμότητα πολιτικών και πολιτών.
Ο αντίλογος περιλαμβάνει μια θεωρητική και μία πρακτική πλευρά. Η θεωρητική αφορά την ίδια τη δημοκρατία που είναι συνολική και όχι μερική έννοια. Αν δηλαδή θεωρούμε πως οι πολίτες πρέπει να έχουν το δικαίωμα επιλογής κυβερνήσεων με την ψήφο τους, (είναι δηλαδή ικανοί να επιλέξουν ηγεσίες) δεν μπορούμε να τους αρνηθούμε το δικαίωμα να επιλέξουν απευθείας για θέματα που τους αφορούν, δηλαδή να τους θεωρούμε ανίκανους να αποφασίζουν μέσω δημοψηφισμάτων. Η δημοκρατία δεν μπορεί να είναι περιοριστική έννοια γιατί αυτό αντιβαίνει στην ιδία την ουσία της δημοκρατίας.
Προτείνουμε συγκεκριμένα να διασαφηνίζεται στο άρθρο πως δημοψηφίσματα από κάτω προς τα πάνω, μετά από πρωτοβουλίες πολιτών, να ισχύουν και τα τρία πολιτειακά επίπεδα: δήμου, περιφέρειας, συνολικής επικράτειας. Η πρακτική πλευρά περιλαμβάνει την αποτελεσματικότητα των πρωτοβουλιών πολιτών, δηλαδή της άμεσης δημοκρατίας.
Υπάρχουν τουλάχιστον μερικές μελέτες[9] που αποδεικνύουν την οικονομική υπεροχή της άμεσης ως προς την έμμεση –αντιπροσωπευτική, ως προς τους ρυθμούς οικονομικής ανάπτυξης, απασχόλησης, προσφορά ποιοτικών και (φθηνότερων) αγαθών και υπηρεσιών από το δημόσιο. Επίσης αποδεικνύουν την ισχυρή σχέση δημοκρατίας, πολιτικής σταθερότητας και οικονομικής ανάπτυξης, και το αντίστροφο
Οι λόγοι είναι οι ακόλουθοι: πρώτον, η άμεση δημοκρατία κάνει σαφείς τις προτιμήσεις των πολιτών για επιμέρους θέματα, για τα οποία αποφασίζουν μέσω πρωτοβουλιών, αντί για την αναγκαστική συνολική προτίμηση προς ένα πρόγραμμα πολιτικού κόμματος. Στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία δεν μπορώ πχ. να επιλέξω το πρόγραμμα παιδείας του Α κόμματος, το οικονομικό του Β και προστασίας περιβάλλοντος του Γ. Με τις πρωτοβουλίες πολιτών, μπορώ να επιλέξω από απλά θέματα (πχ. να κατασκευαστεί ή όχι ο κεντρικός δρόμος της Βιέννης) μέχρι σύνθετα (θα έπρεπε κεντρική τράπεζα της Ελβετίας να επαναγοράσει χρυσό που είχε πουλήσει από τα αποθέματα της ή όχι;)[10]. Το δεύτερο είναι η καλύτερη λύση του προβλήματος εντολέα (πολίτες) και εντολοδόχου (κόμματα και κυβέρνηση). Ο εντολοδόχος πολύ συχνά παραβιάζει τις υποσχέσεις του, συχνά για ίδιο συμφέρον, όπως έχουμε διαπιστώσει και στην Ελλάδα. Η δυνατότητα πρωτοβουλιών σε συνδυασμό με την ανάκληση που σημαίνει αυξημένη λογοδοσία, αναγκάζουν τον εντολοδόχο να είναι πιο προσεκτικός, να ικανοποιεί τους πολίτες και να μην αυθαιρετεί.
Σύμφωνα με την πρόταση μας τριών κριτηρίων για το βαθμό δημοκρατικότητας μιας χώρας, ισονομία, ισηγορία, (δηλαδή στο σύγχρονο κόσμο δυνατότητα πρωτοβουλιών) και ισοκρατία (όλα τα αξιώματα είναι ανοιχτά σε όλους τους πολίτες και καλύπτονται με εκλογές), ένα πραγματικά δημοκρατικό σύνταγμα πρέπει να εκπληρώνει αυτά τα κριτήρια. Οι προτάσεις των συγγραφέων και οι συμπληρωματικές δικές μας το κάνουν.
Η επιτυχία της άμεσης δημοκρατίας φαίνεται άλλωστε και από τα ακόλουθα: η Ελβετία είναι μία από τις πιο δημοκρατικές και πλούσιες χώρες. Η Ουρουγουάη είναι η πιο δημοκρατική και σταθερή χώρα της νότιας Αμερικής, χωρίς δικτατορία από το Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο και μετά, σε αντίθεση με τις άλλες.
Η Βαυαρία, όπου εφαρμόζεται πολύ η άμεση δημοκρατία, είναι το πιο δημοκρατικό και πλούσιο κρατίδιο της Γερμανίας και το ίδιο ισχύει για την Καλιφόρνια ανάμεσα στις Αμερικανικές Πολιτείες. Τέλος ας μην ξεχνάμε, τη ρήση που έγραψε ο Ινδιάνος ομοσπονδιακός δικαστής Learned Hand στο περίφημο άρθρο του, του 1952 Το Πνεύμα της Ελευθερίας: “Η ελευθερία υπάρχει στις καρδιές ανδρών και γυναικών: όταν πεθάνει εκεί, κανένα σύνταγμα, κανένας νόμος, κανένα δικαστήριο δεν μπορεί να την σώσει”. Ελπίζουμε αυτό να ισχύει και για τους Έλληνες πολίτες.
(*) Ο Νίκος Κυριαζής είναι καθηγητής Τμήματος Οικονομικών Επιστημών Πανεπιστημίου Θεσσαλίας
Ο Εμμανουήλ, Μάριος Οικονόμου, είναι διδάσκων επιστημονικός συνεργάτης,Τμήματος Οικονομικών Επιστημών Πανεπιστημίου Θεσσαλίας
ΠΑΡΆΡΤΗΜΑ 1Ο :
Δείκτες Οικονομικής Ελευθερίας 2016 Ιndex of Economic Freedom του Heritage Foundation
ΠΑΡΆΡΤΗΜΑ 2Ο :
Δείκτες Οικονομικής Ελευθερίας του Economic Freedom of the World, 2016 Annual Report, του Ινστιτούτου Fraser
ΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ
[1] Έχουμε αναπτύξει στο βιβλίο Κυριαζής, Ν. & Οικονόμου, Ε. Μ. (2015). Δημοκρατία και οικονομία: Μια αναλυτική ιστορία της δημοκρατίας από τη γέννησή της μέχρι σήμερα. Αθήνα: Εκδόσεις Ενάλιος.
[2] Geithner, T. (2014). Stress test. Reflections on financial crises. New York: Broadway Books.
[3] Παραθέτουμε στα παραρτήματα 1 και 2 τους Δείκτες Οικονομικής Ελευθερίας με την κατάταξη των χωρών, όπως αναλύονται από την τελευταία έκδοση του 2016 Ιndex of Economic Freedom του Heritage Foundation και του Economic Freedom of the World, 2016 Annual Report, του Ινστιτούτου Fraser αντίστοιχα. Δείτε http://www.heritage.org/index/ranking, http://www.heritage.org/index/country/greece και http://www.freetheworld.com/2016/economic-freedom-of-the-world-2016.pdf
[4] Μεταξύ των άλλων στο βιβλίο μας Δημοκρατία και Οικονομία (Οκτώβριος 2015).
[5] Δείτε Geithner, Stress test.
[6] Στο Ferejohn, J.A. & Weingast, B.R. (2005). The new federalism. Can the states be trusted? Stanford, California: Hoover Institute Press οι συγγραφείς αποκαλούν τις αμερικανικές πολιτείες εργαστήρια της δημοκρατίας (laboratories of democracy).
[7] Georgiou, M.N. (2015). Federation on Economic Growth, Social Science Research Network. Ανακτήθηκε: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2638266
[8] Αυτή ακριβώς η αντιπαράθεση και η προσφυγή του Αισχίνη κατά του Δημοσθένη μας έδωσε τους τον περίφημο λόγο Υπέρ Κτησιφώντος Περί του Στεφάνου του Δημοσθένη ως υπερασπιστή του Κτησιφώντα, που αθωώθηκε, μετά από κατηγορία του Αισχύνη ο οποίος ζήτησε τη δίωξη του Κτησιφώντα για παραβίαση του αθηναϊκού νόμου.
[9] Τις αναφέρουμε στον επίλογο και στο Παράρτημα 4 του βιβλίου Δημοκρατία και Οικονομία.
[10] Αυτό ονομάζεται στη βιβλιογραφία ως διαχωρισμός (unbundling).
info: Νίκος Κ. Αλιβιζάτος, Παναγής Βουρλούμης, Γιώργος Γεραπετρίτης, Γιάννης Κτιστάκις, Στέφανος Μάνος, Φίλιππος Σπυρόπουλος, εκδόσεις Μεταίχμιο, 2016
